Op 17 december 2020 heeft de Tweede Kamer de Wet stikstofreductie en natuurverbetering aangenomen. Naar verwachting zal de Eerste Kamer de wet in februari goedkeuren. De wet bevat een verplichting voor de regering om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden belangrijk te reduceren. Via aangenomen amendementen zijn wijzigingen in het wetsvoorstel aangebracht. Eén amendement gaat over het legaliseren van activiteiten die op grond van het PAS vergunningvrij waren. Ook is een motie aangenomen die de regering opdraagt om en op de zogenaamde interim-mers die nu zonder natuurvergunning in werking zijn. In dit artikel worden die drie onderdelen nader toegelicht.
Stikstofreductie
Met de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt de bestaande Wet natuurbescherming gewijzigd. Doel van de wetswijziging is dat de stikstofdepositie in de Nederlandse
Natura 2000-gebieden de komende decennia substantieel daalt en in die gebieden (extra) maatregelen worden getroffen zodat de instandhouding van die natuurgebieden wordt gewaarborgd.
In de wet is voor stikstofdepositie een resultaatsverplichting opgenomen voor een aantal peiljaren:
- In 2025 moet de stikstofdepositie op tenminste 40% van het areaal van stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde (KDW) zijn gebracht;
- in 2030 moet de percentage tenminste 50% bedragen;
- In 2035 moet de percentage tenminste 74% bedragen.
Een resultaatsverplichting betekent dat die waardes gehaald moeten worden en dat de regering gedwongen kan worden om voldoende maatregelen te treffen. In 2018 was op circa 22% van de stikstofgevoelige hectares de depositie onder de KDW. Met de maatregelen die nu al worden genomen – bijvoorbeeld het Besluit emissiearme huisvesting veehouderij - zal dit percentage in 2022 circa 29% zijn.
Om de doelstellingen te halen moeten dus op korte termijn extra maatregelen worden getroffen. Daarvoor wordt een programma stikstofreductie en natuurverbetering vastgesteld. Daarin worden onder andere bronmaatregelen opgenomen om de stikstofdepositie omlaag te brengen. De maatregelen zullen voor een groot deel bij de veehouderij terecht komen. Per regio/Natura 2000-gebied kunnen de maatregelen verschillen. Om de resultaatsverplichting te kunnen halen zal Nederland ook met Duitsland en België afspraken moeten maken. In de grensprovincies is immers een groot deel van de stikstofdepositie afkomstig van bronnen in onze buurlanden. Als de vastgestelde reductie niet gehaald dreigt te worden, zullen er extra bronmaatregelen moeten worden toegevoegd.
Let wel: De maatregelen uit het programma zijn uitsluitend bedoeld voor de instandhouding van de natuur en mogen dus niet (gedeeltelijk) worden gebruikt om activiteiten met stikstofdepositie toe te staan.
Legaliseren PAS-meldingen
Onderdeel van het PAS was een vrijstelling van de vergunningsplicht van projecten die een stikstofdepositie onder de grens- en drempelwaarde van 1 respectievelijk 0,05 mol N/ha/jaar veroorzaakten. Door de Raad van State is bepaald dat deze vrijstelling van de vergunningplicht niet passend was beoordeeld en daarom in strijd is met de Habitatrichtlijn. Het gevolg is dat bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan of een project hebben uitgevoerd met een depositie onder de drempelwaarde zonder de vereiste natuurvergunning in werking zijn.
De belofte van de minister om bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan te legaliseren, krijgt een wettelijke basis. In de Wet natuurbescherming wordt als taak van de regering het opstellen van een legalisatieprogramma opgenomen. Daarvoor worden verschillende opties ter legalisatie benoemd, waaronder vergunningverlening of het wederom vergunningvrij maken van projecten die slechts een geringe stikstofdepositie veroorzaken.
In het legalisatieprogramma moeten extra maatregelen worden opgenomen waarmee de stikstofdepositie wordt verlaagd en waarmee de stikstofdepositie van de PAS-meldingen alsnog wordt gecompenseerd. Dat het gaat om extra maatregelen is belangrijk. Het mogen geen maatregelen zijn die al genomen moeten worden om de wettelijk vastgelegde reductiedoelen te halen. Na vaststelling van het programma moeten de extra maatregelen binnen drie jaar worden uitgevoerd.
Een paar duizend bedrijven met een PAS-melding verkeren de komende tijd nog in onzekerheid. Banken zijn heel terughoudend om bedrijven zonder natuurvergunning te financieren. In een motie wordt het kabinet verzocht “om samen met de instellingen uit de financiële sector te onderzoeken of en op welke wijze initiatiefnemers van meldingen en meldingsvrije activiteiten tot aan de periode van vergunningverlening toch van de benodigde (bedrijfs)financiering kunnen worden voorzien.”
Interim-mers
Nederland is lang in gebreke geweest bij het implementeren van de Europese Habitatrichtlijn. De bepalingen van de Habitatrichtlijn gelden al vanaf de aanwijzingsdatum van de
Natura 2000-gebieden (tussen 10 juni 1994 en 2004). In Nederland waren die bepalingen pas op 1 februari 2009 volledig in de Nederlandse wet geïmplementeerd. Veel bedrijven hebben in de periode tussen aanwijzing en 1 februari 2009 een bedrijf opgericht of uitgebreid zonder dat daar een natuurvergunning voor kon worden aangevraagd. Dit worden de ‘interim-mers’ genoemd.
In een aangenomen motie wordt de regering gevraagd om een oplossing te zoeken voor de interrim-mers:
“constaterende dat er een aantal activiteiten is die zijn aangevangen of uitgebreid voordat de Habitatrichtlijn goed en wel was geïmplementeerd in de Nederlandse wet, en daarom geen rechtmatig toestemmingsbesluit hebben (interim-mers);
overwegende dat:
- interim-mers een vergunning moeten aanvragen;
- de gevolgen van het niet hebben van een passende vergunning groot kunnen zijn;
- er initiatiefnemers zijn die geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheden om onder de PAS een vergunning te krijgen;
- initiatiefnemers na implementatie in de regelgeving door het bevoegd gezag niet altijd zijn gewezen op de noodzaak van een natuurvergunning en de mogelijkheden om die te krijgen;
verzoekt de regering, samen met de provincies zo spoedig mogelijk inzichtelijk te maken welke opties interim-mers hebben om tot een passende vergunningaanvraag te komen.”
Het probleem van de interim-mers ligt daarmee duidelijk op tafel, maar een oplossing is nog niet in beeld.
De huidige Wet natuurbescherming (artikel 9.4 lid 8) kent wel al een voorziening voor bedrijven die in de interim-periode, dus vóór 1 februari 2009, een vergunning hebben gekregen of aangevraagd waarbij aantoonbaar een habitattoets is uitgevoerd. Dat kan bijvoorbeeld zijn gebeurd bij een milieuvergunning of bestemmingsplan. Deze bedrijven hoeven niet alsnog een natuurvergunning aan te vragen. De vergunde bedrijfssituatie kan bij verandering van het bedrijf ook als referentie worden gebruikt bij een aanvraag om een natuurvergunning.
Probleem is echter dat die habitattoets in de meeste gevallen niet is uitgevoerd, althans dat blijkt niet duidelijk uit de vergunning. Destijds werd al snel geoordeeld dat de Habitatrichtlijn niet van toepassing was als een bedrijf niet in of op zeer korte afstand van een Natura 2000-gebied ligt. Bovendien werd ammoniakdemissie al getoetst via de Wet ammoniak en veehouderij.
Veel provincies oordelen nu dat destijds bij het verlenen van de toestemming geen habitattoets is uitgevoerd en dat een in de periode 1994 tot 2009 verleende milieuvergunning niet gebruikt kan worden als referentie. Een natuurvergunning voor het bestaande bedrijf wordt dan geweigerd.
Dat het bedrijf geen natuurvergunning krijgt kan grote gevolgen hebben, terwijl het bedrijf niets te verwijten valt. Het is de overheid die nalatig is geweest en voor eventuele schade zou moeten opdraaien. Daarom heeft de overheid er ook groot belang bij om deze interim-mers alsnog een passende natuurvergunning te verlenen. Een wettelijke basis voor legalisatie – die wel in het PAS was opgenomen - ontbreekt in de huidige Wet natuurbescherming.